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1. FACCIAMO RISUONARE NEL MONDO INTERO IL TRATTATO CONTRO LE MINE - Padre
Storgato di "Campagna italiana per la messa al bando delle mine" Missione
Oggi BRESCIA
2. IL CONTESTO DEL PROCESSO DI OTTAWA- Traduzione di Luigi Micco
3. BANDO INTERNAZIONALE DELLE MINE ANTIUOMO GENESI E NEGOZIAZIONE DEL
TRATTATO DI OTTAWA - Traduzione di Alessandra Sorrenti

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FACCIAMO RISUONARE NEL MONDO INTERO IL TRATTATO CONTRO LE MINE:
celebriamo questo storico giorno
ricordiamo le popolazioni colpite

1° MARZO 1999 - "Io lo so perché tanto di suono nel cielo si stende..."
Le campane di tutta Europa suonano all'unisono, dopo ben 54 anni dalla
storica eruzione di festa per la firma dell'armistizio che poneva fine alla
Seconda Guerra mondiale (1945). Suonano per celebrare l'entrata in vigore
del Trattato internazionale che mette al bando le mine antipersona e ne
sancisce la loro distruzione dalla faccia della terra. Suonano ancora per
commemorare le vittime del passato, del presente e - ahimè - del futuro,
tutte le persone civili e militari uccise e dilaniate da questi ordigni
infami, trappole per l'umanità che vuole la pace.
Allo stesso tempo, chiediamo urgentemente a tutti gli stati che sono
rimasti fuori del Trattato, e in particolare alle "grandi" nazioni Cina,
Russia e Stati Uniti, che si affrettino a firmare il Trattato che mette a
morte le mine che anch'essi hanno costruito e disseminato tra le
popolazioni più povere del mondo. E tutti si uniscano - governi ed enti
locali, militari e civili, aziende d'armi e commercianti, banche e istituti
di credito, scuole e istituzioni, gruppi e individui - per raccogliere e
mettere a disposizione fondi ben più consistenti per assistere le vittime e
per bonificare e restituire alle popolazioni la terra che mine ed armi
hanno loro illegalmente rubato.
Anche l'Italia, che ha avuto la spudoratezza di far costruire e svendere
più di 30 milioni di mine, si dia da fare per "riparare" ai danni arrecati.
I nostri parlamentari, così lenti e indecisi nelle cose importanti, si
affrettino a dare il loro voto ad una legge di ratifica che sia trasparente
e senza compromessi; e, insieme al voto, diano almeno il "gettone di
presenza" del giorno di votazione alle vittime e allo sminamento umanitario.
Ma non solo le campane. Suonino tutti gli strumenti, pur di far chiasso;
pur di far sapere a tutti che, grazie a Dio, ci stiamo riuscendo. E laddove
i sacerdoti del Signore della pace e della vita non osano far suonare a
festa le campane della comunità - chissà, forse per non profanarle? - i
gruppi attivi e le persone sensibili e solidali facciano suonare pentole e
piatti, facciano fracasso, fino a "scocciare" i timpani dei benpensanti,
degli ignoranti e degli indifferenti. Una volta tanto, si faccia "casino"
per qualcosa che vale!

Marcello Storgato
"Campagna italiana per la messa al bando delle mine"
Missione Oggi BRESCIA

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Il contesto del processo di Ottawa

Un sentimento generale di disappunto regnava durante la chiusura, il 3
maggio 1996 a Ginevra, della prima Conferenza di esame della Convenzione
del 1980 su certe armi classiche [1]. In effetti, gli Stati parti erano
stati incapaci di pervenire ad un consenso sulla scelta dei mezzi capaci di
lottare efficacemente contro il flagello mondiale costituito dalle mine
terrestri. Il II Protocollo annesso alla Convenzione del 1980 è stato
emendato il 3 maggio 1996 [2]. Benché esso introduce una serie di
cambiamenti che sono stati largamente accettati, il II Protocollo
modificato, non equivale ad un'interdizione totale delle armi in oggetto,
anche se più di 40 Stati erano già favorevoli a tale interdizione. Volendo
evitare che il movimento lanciato su scala internazionale si affievolisse,
la delegazione canadese ha annunciato che il Canada avrebbe organizzato,
prima della fine dell'anno, una riunione degli Stati favorevoli
all'interdizione, allo scopo di non arrestare una strategia tesa ad
incitare la comunità internazionale ad impegnarsi sulla strada
dell'interdizione mondiale delle mine antiuomo.

Questa riunione, la "Conferenza internazionale su una strategia: verso
l'interdizione completa delle mine antiuomo" (normalmente chiamata
"Conferenza di Ottawa del 1996", o "prima Conferenza di Ottawa"), si è
svolta nella capitale canadese dal 3 al 5 ottobre 1996. Essa ha messo in
piazza quello che porterà il nome di "processo di Ottawa", ossia i
negoziati, condotti a tamburo battente, di un trattato che vieta le mine
antiuomo. Durante la sessione di chiusura della Conferenza, il ministro
degli Affari esteri del Paese ospite, Lloyd Axworthy, ha terminato il suo
discordo lanciando un appello a tutti i governi invitandoli a ritornare a
ad Ottawa prima della fine del 1997 per firmare il trattato d'interdizione.
Quest'ardita iniziativa ha immediatamente ricevuto l'appoggio del
presidente del CICR, Cornelio Sommaruga, che partecipava alla Conferenza,
come il segretario generale delle Nazioni Unite e la Campagna
internazionale per l'interdizione delle mine antiuomo.

Essa ha tuttavia sorpreso i governi rappresentati ad Ottawa, e nulla faceva
pensare che sarebbe stata coronata da successo. Infatti, in quel momento,
solo una cinquantina di governi avevano pubblicamente annunciato d'essere
favorevoli ad un'interdizione completa, mondiale, delle mine antiuomo [3] e
il II Protocollo modificato era allora generalmente considerato come
l'accordo internazionale più restrittivo che potesse essere messo su in
quel momento.

Tuttavia, 14 mesi più tardi, durante la Conferenza per la firma del
trattato, che ha avuto luogo ad Ottawa nel dicembre 1997, i rappresentanti
di 121 governi avevano risposto all'appello e premevano per firmare la
Convenzione sul divieto d'impiego, di stoccaggio, di produzione e di
trasferimento delle mine antiuomo e sulla loro distruzione [4]. Tre Paesi -
Canada, Irlanda e Maurice - hanno allo stesso tempo depositato i loro
strumenti di ratifica. Fino all'aprile 1998, la Convenzione contava un
totale di 124 Stati firmatari. Undici Stati avevano inoltre già ratificato
il trattato che entrerà in vigore sei mesi dopo che 40 Stati vi avranno
formalmente aderito. Il presente articolo ha per oggetto l'esame del
rimarchevole successo registrato nel campo dei negoziati dal trattato e
dalle sue differenti disposizioni. Esso presenta ugualmente certe
implicazioni del processo e del suo successo per il futuro sviluppo del
Diritto Internazionale Umanitario. Non cerca, tuttavia, di costituire un
commento al trattato in se, poiché questa tappa ha tutto da guadagnare ed
essere compiuta fra qualche tempo.

Note

Originale in inglese

[1] Convenzione delle Nazioni Unite sul divieto o limitazione dell'uso di
certe armi classiche che potevano essere considerate come producenti degli
effetti traumatici eccessivi o come esplodenti senza discriminazione, del
10 ottobre 1980.

[2] Protocollo sul divieto o la limitazione dell'uso di mine, trappole o
altri dispositivi, così come è stato modificato il 3 maggio 1996 (II
Protocollo modificato, annesso alla Convenzione su certe armi classiche,
supra nota 1).

[3] Cinquanta Stati avevano partecipato a pieno titolo alla prima
Conferenza di Ottawa: Sud Africa, Germania, Angola, Australia, Austria,
Belgio, Bolivia, Bosnia-Herzegovina, Burkina Faso, Cambogia, Camerun,
Canada, Colombia, Croazia, Danimarca, Spagna, Stati Uniti, Etiopia,
Finlandia, Francia, Gabon, Grecia, Guatemala, Guinea, Honduras, Ungheria,
Iran, Irlanda, Islanda, Italia, Giappone, Lussemburgo, Messico, Mozambico,
Nicaragua, Norvegia, Nuova Zelanda, Paesi Bassi, Perù, Filippine, Polonia,
Portogallo, Regno Unito, Slovacchia, Slovenia, Svezia, Svizzera, Trinidad e
Tobago, Uruguay e Zimbabwe. Ventiquattro altri Paesi - Albania, Argentina,
Armenia, Bahamas, Benin, Brasile, Brunei, Darussalam, Bulgaria, Cile, Cuba,
Egitto, Federazione Russa, India, Israele, Malesia, Marocco, Pakistan,
Repubblica di Corea, Repubblica Federale di Yugoslavia, Repubblica Ceca,
Romania, Ruanda, Santa Sede e Ucraina - hanno assistito alla Conferenza
come osservatori ufficiali.

[4] Convenzione sul divieto d'impiego, di stoccaggio, di produzione e
trasferimento delle mine antiuomo e sulla loro distruzione, del 18
settembre 1997, riprodotta in RICR, n. 827, settembre-ottobre 1997, pp.
603-619.

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BANDO INTERNAZIONALE DELLE MINE ANTIUOMO
GENESI E NEGOZIAZIONE DEL TRATTATO DI OTTAWA

di Stuart Maslen e Peter Herby(1)

PUNTI CHIAVE DEI NEGOZIATI DI OTTAWA

Lo scopo del trattato

Il primo progetto del testo austriaco conteneva un articolo riguardante il
campo di applicazione del trattato. Prevedeva che la Convenzione venisse
applicata "in tutte le circostanze, inclusi i conflitti armati e il tempo
di pace". Una simile disposizione doveva figurare in un trattato che
proibisce interamente un'arma? La questione è stata dibattuta alla riunione
degli esperti di Vienna. L'articolo sul campo di applicazione è stato
soppresso nel secondo progetto austriaco: è stato ritenuto superfluo
includerlo in questo accordo, poiché gli Stati contraenti si impegnavano a
"non sperimentare, produrre, accumulare, trasferire od utilizzare mine
antiuomo in nessuna circostanza".

La mancanza di una tale disposizione, tuttavia, implicava l'assenza di un
riferimento specifico all'applicazione del trattato per tutte le parti in
conflitto. Ciò ha vanificato le speranze di un gruppo di paesi, in
particolare della Colombia e della Campagna internazionale per il bando
delle mine - che si auguravano che il trattato regolasse espressamente il
comportamento di tutte le parti in conflitto e non solo quella degli Stati.
Tuttavia, nel firmare il trattato di Ottawa, la Colombia ha ribadito la
propria convinzione che, sebbene non avesse nessun effetto sullo stato
legale delle varie parti coinvolte, la Convenzione si rivolgeva a tutti i
belligeranti che sono soggetti del diritto internazionale umanitario (in
virtù dell'articolo 3 comune delle Convenzioni di Ginevra del 1949 e del II
Protocollo Aggiuntivo del 1977). Questa interpretazione non è stata
contestata.

L'articolo 9 del trattato di Ottawa prevede che ogni Stato contraente
prenda ogni misura appropriata - legale, amministrativa o di altra natura -
a livello nazionale per prevenire e reprimere le violazioni alla
Convenzione. Ciò significa che sono inclusi la produzione, lo stoccaggio,
il trasferimento o l'uso di mine antiuomo da parte di individui sotto la
giurisdizione o il controllo degli Stati contraenti, compresi i membri di
forze insurrezionali.
Inoltre, uno dei paragrafi del Preambolo stabilisce che l'accordo tra gli
Stati aderenti si basa sul "principio del diritto internazionale umanitario
secondo cui il diritto delle Parti in conflitto di scegliere metodi e mezzi
di guerra non è illimitato, secondo il principio che impedisce di
utilizzare nei conflitti armati armi, proiettili, sostanze e metodi di
guerra che causino mali superflui, sofferenze inutili e sul principio di
distinzione che deve essere fatta tra civili e combattenti". Questi
principi sono elementi del principio internazionale consuetudinario, che si
applica a tutte le parti di qualsiasi conflitto.

Distruzione degli stock di mine antiuomo

Nella sua prima versione, il progetto del testo austriaco chiedeva la
distruzione degli stock delle mine antiuomo nell'arco di un anno, offrendo
la possibilità di procrastinare per un ulteriore anno. Poiché un certo
numero di Stati riteneva il tempo concesso insufficiente e poco realistico,
il secondo progetto ha fissato il limite a tre anni, ma senza supplementari
proroghe. Alla Conferenza Diplomatica di Oslo è stato nuovamente spostato
in avanti (è stato fissato a 4 anni) e si è giunti ad un accordo finale.
Gli Stati Uniti avevano proposto di prevedere un'eccezione per le mine di
cui uno Stato aderente non è né detentore né proprietario, ma che si
trovano sul suo territorio; questa proposta è stata rifiutata. Infine,
l'articolo 6, paragrafo 5 del trattato di Ottawa richiede specificamente
che gli Stati contraenti in grado di farlo diano assistenza nella
distruzione delle mine antiuomo stoccate. Un buon numero da Stati aveva in
effetti sottolineato l'importanza della cooperazione e dell'assistenza
internazionali per il raggiungimento di tale traguardo nel tempo fissato,
che è chiaramente molto breve.

Eccezione per l'addestramento allo sminamento: il primo progetto austriaco
conteneva la proposta di un'eccezione al divieto di acquistare o conservare
mine antiuomo "se esse sono esclusivamente utilizzate per l'approfondimento
e l'insegnamento di tecniche per scoprire, sminare e distruggere tali
ordigni, e condizione che le istituzioni responsabili, il quantitativo e i
tipi siano registrati presso il Depositario". Alla Conferenza di Bruxelles,
i partecipanti hanno rifiutato la proposta della Spagna, che proponeva di
consentire un'eccezione al divieto di produzione, al fine di assicurare il
nuovo approvvigionamento degli stock di mine destinate all'addestramento.
Allo stesso modo, alla Conferenza di Bruxelles, l'Italia aveva chiesto che
fosse fissato un limite più specifico al numero delle mine necessarie ai
fini delle tecniche di scoperta e sminamento. Durante i negoziati di Oslo,
è stato impossibile giungere ad un accordo su tale limite. Il testo finale
prevede dunque che : "il numero di tali mine non deve eccedere il minimo
assolutamente necessario per i fini suddetti": Al momento dell'adozione del
trattato, un certo numero di Stati ha dichiarato di ritenere che il numero
di mine antiuomo da conservare ai fini dell'addestramento era compreso tra
1.000 e 2.000". Queste cifre non sono state contestate. Per l'articolo 7
("Misure di trasparenza"), le informazioni sui tipi e le quantità e , se
possibile, i numeri dei lotti di tutte le mine antiuomo conservate ai fini
dell'addestramento devono essere comunicati ogni anno al Segretario
Generale delle Nazioni Unite.

Rimozione e distruzione delle mine antiuomo disseminate

Il progetto austriaco originale chiedeva che le mine antiuomo disseminate
fossero distrutte entro 5 anni, con la possibilità di una proroga
addizionale di 2 anni per gli Stati che ne avessero fatto richiesta.
All'incontro successivo degli esperti a Vienna è stato giustamente fatto
notare che la possibilità di uno Stato di rimuovere e distruggere le mine
antiuomo dipendeva dalle capacità e risorse tecniche e che nel caso di uno
Stato con gravi problemi di presenza massiccia di mine, il processo avrebbe
richiesto decine d'anni. Era chiaro che il trattato aveva bisogno di
consentire a tali Stati di aderire senza temere di trovarsi in violazione
delle disposizioni a causa della continua presenza di mine ancora da
rimuovere. E' stato anche suggerito che i campi minati siano recintati e
segnalati ma che la rimozione e la distruzione non siano soggette a una
severa scadenza.

Tenendo conto di tali preoccupazioni, il secondo progetto austriaco
stabiliva una distinzione tra la distruzione delle mine antiuomo nei campi
minati (considerati come "una zona definita nella quale sono disseminate le
mine") e le mine collocate in zone esterne ai campi minati. Nel primo caso,
i campi minati dovevano essere segnalati in accordo con le norme
internazionali standard e le mine dovevano essere distrutte in un lasso di
tempo inferiore ai 10 anni dopo l'entrata in vigore del trattato; nel
secondo caso l'obbligo consisteva semplicemente nel distruggere le mine
(senza che sia fissato alcun limite di tempo) e nell'avvisare
immediatamente ed efficacemente la popolazione dei rischi legati alla
presenza di tali ordigni.

Un certo numero di Stati ha sottolineato che era poco realistico fissare
un tempo di 10 anni per la bonifica dei campi minati Inoltre, alla
Conferenza di Bruxelles il Regno Unito ha proposto (riferendosi ai problemi
legati alla rimozione delle mine in plastica 'non rilevabili' nelle Isole
Falkland/Malvine) di prevedere un'eccezione in caso di terreni con valore
economico marginale, dove il rischio corso dalla popolazione civile è
minimo. Il CICR, tuttavia, ha chiesto agli Stati di non superare il tempo
previsto e a ricordato loro di non rendere meno efficace l'obbligo
recentemente stabilito (nel Protocollo II emendato) di rimuovere le mine
alla fine delle ostilità.
Il CICR ha insistito, come altri Stati, che un impegno senza scadenza era
poco logico: anche se fissando un termine preciso si rischiava l'effetto
contrario, l'espressione 'al più presto possibile' rischiava di impedire a
molti di percepire il carattere di urgenza incontestabile della rimozione
di tutte le mine antiuomo. Da un punto di vista umanitario, ci si augura
che la proroga sia più breve possibile. Tuttavia, alcuni Stati sono così
afflitti dal problema delle mine che un breve periodo sarebbe poco
realistico e potrebbe dissuadere i governi dall'aderire al trattato.

Per questa ragione il CICR ha proposto di mantenere l'obbligo di rimuovere
nell'arco di 10 anni le mine antiuomo disseminate nei campi minati,
consentendo agli Stati aderenti che avessero bisogno di una proroga di
poterla chiedere. In tal modo, la situazione dei lavori di sminamento
potrebbe essere valutata in maniera obiettiva, così come la necessità, per
il paese interessato, di beneficiare di assistenza e di sostegno
riconosciuti a livello internazionale. Considerando al difficoltà di
distinguere i 'campi minati' dalle 'aree minate', è stato deciso alla
Conferenza diplomatica di Oslo di estendere a tutte le mine antiuomo
disseminate ' l'obbligo di procedere alla rimozione entro 10 anni dalla
data di entrata in vigore del trattato per ogni Stato, prevedendo comunque
la possibilità per Stati gravemente afflitti dal problema mine di
beneficiare di proroghe fino ad altri 10 anni'. Come risultato dell'accordo
, è stata eliminata la definizione di campi minati e solo la definizione di
zona minata è stata mantenuta come "zona pericolosa per la presenza
verificata o sospetta di mine".

Un ultimo importante aspetto merita di essere sottolineato. L'obbligo di
procedere allo sminamento copre tutto il territorio che si trova sotto la
giurisdizione o il controllo di uno Stato aderente. Ciò significa che tale
obbligo si estende alle situazioni in cui le forze armate di un movimento
insurrezionale o separatista controllano una certa parte del territorio
all'interno delle frontiere dello Stato. Senza dubbio gli Stati contraenti
potranno considerare con maggior benevolenza qualsiasi domanda di proroga
da parte uno Stato che non può procedere alla rimozione delle mine, perché
non controlla il suo intero territorio.

Le implicazioni del processo di Ottawa per il diritto internazionale
umanitario

Il successo del processo di Ottawa segna un gradito ritorno alla
concezione tradizionale dello sviluppo del diritto internazionale
umanitario, in cui i trattati vengono adottati senza che ci sia
necessariamente il consenso. I negoziati che hanno avuto luogo di recente
nel campo del diritto internazionale umanitario (in particolare in
relazione alla Convenzione del 1980 su certe armi convenzionali) sono stati
sottoposti al consenso. Il processo ufficiale di revisione della
Convenzione del 1980 ha mostrato - a proposito di mine terrestri - i limiti
di tale metodo. Sarà senza dubbio necessario, in previsione di futuri
negoziati sulla Convenzione del 1980 (una seconda Conferenza d'esame è
prevista nel 2001) di interrogarsi sulla pratica costante degli accordi
tramite consenso.

Inoltre, conviene insistere sull'importanza di continuare a tenere
presente la Convenzione del 1980 su certe armi convenzionali . Costituisce
l'unica struttura, basata sul diritto internazionale umanitario, nel quale
possono essere iscritte la regolamentazione specifica delle armi
convenzionali già esistenti e l'emergenza scaturita dalle nuove armi. La
regolamentazione dell'impiego delle mine antiuomo prevista dal Protocollo
II così emendato dovrebbe essere considerata come la norma minima assoluta
per gli Stati che continuano ad utilizzare tali armi. Il Protocollo II
emendato resta anche l'unico strumento internazionale che regola
specificamente l'impiego e il trasferimento delle mine anticarro e che
stabilisce la regola secondo cui coloro che utilizzano le mine - di
qualunque tipo siano - hanno la responsabilità di rimuoverle al termine
delle ostilità. Questo obbligo potrebbe rivelarsi come un'importante
protezione, anche per gli stati aderenti al trattato di Ottawa, nelle
situazioni di conflitto con uno Stato non contraente.

Per il CICR e per il Movimento Internazionale di Croce Rossa e Mezzaluna
Rossa nel suo insieme, la campagna contro le mine è stato un esempio del
successo che l'impegno umanitario in favore delle vittime di guerra può
ottenere in questo periodo di dopo guerra fredda. Decine di Società
nazionali di Croce Rossa e Mezzaluna Rossa, di cui molte per la prima volta
partecipanti per la prima volta a una Campagna, hanno sentito di essere
chiamate a difendere la causa delle vittime, presenti e future, delle mine.
La Campagna è stata condotta fin qui senza mettere in pericolo il principio
fondamentale di neutralità, che proibisce ai componenti del Movimento di
'prendere le parti' in caso di conflitto o di favorire certe fazioni
politiche o gruppi specifici. Questo principio tende a garantire che tutte
le vittime di guerra ricevano protezione ed assistenza: costituisce così
uno dei mezzi per giungere ad uno scopo, ma non uno scopo in se stesso.

Il processo di Ottawa ha inoltre mostrato che la società civile ha un
ruolo cruciale da giocare per consolidare il diritto internazionale. Il
ruolo complementario svolto da governi chiave, dalla Campagna
internazionale per il bando delle mine antiuomo e il CICR promette bene per
il futuro sviluppo del diritto internazionale umanitario. In contrasto col
CICR, la Campagna ha potuto criticare le posizioni di alcuni governi in
modo diretto e pubblico. D'altra parte, lo speciale status del CICR come
organizzazione internazionale e la sua rete di militari professionisti che
collaborano con le forze armate sul diritto umanitario consentono di
accedere ad ambienti militari e governativi, cosa che le organizzazioni non
governative non possono fare.

L'impegno a livello mondiale che è stato necessario per giungere ad una
normativa giuridica internazionale che proibisce le mine antiuomo ha
inoltre mostrato chiaramente che la Comunità internazionale deve da un lato
avere un atteggiamento maggiormente preventivo in materia di controllo o
proibizione di armi che vanno contro il diritto internazionale umanitario
e dall'altro adottare un metodo più dinamico nell'elaborare tale diritto.
Il processo di Ottawa ha permesso all'opinione pubblica di prendere
maggiore coscienza dei limiti che devono essere imposti alla condotta di
guerra. Gradi speranze vengono ora riposte nelle azioni degli Stati. Il
CICR esamina attualmente, insieme ad esperti medici, dei possibili criteri
medici oggettivi per capire se gli effetti sulla salute di una tale arma
possano essere tali da causare mali superflui o sofferenze inutili.

Nonostante il suo successo, il processo di Ottawa ha dimostrato molto
chiaramente la necessità di un approccio maggiormente preventivo verso i
problemi legati alle armi sul piano del diritto internazionale umanitario.
Bisogna veramente attendere che migliaia di civili rimangano feriti od
uccisi prima che l'impiego di ogni nuova arma che violi il diritto
internazionale umanitario venga regolato o proibito? Prima dell'utilizzo di
qualsiasi nuova arma bisognerebbe condurre un'analisi sistematica e un
dibattito informato. Il recente accordo che vieta in anticipo l'uso delle
armi laser accecanti è una buona base per sperare. Considerato il rapido
sviluppo delle nuove tecnologie, la protezione fornita dal diritto
umanitario sarà di cruciale importanza per garantire all'umanità di essere
beneficiaria e non vittima dei progressi tecnici che hanno profonda
influenza sulla condotta di guerra.